| 2013/12/09

Recursos naturales no renovables: Oportunidades y riesgos

La disponibilidad de recursos mineros e hidrocarburos no obliga necesariamente a su extracción, pero sí plantea la necesidad de abrir escenarios donde puedan tomarse decisiones adecuadas respecto a la manera de asumir dichos recurso

Juan Pablo Ruiz.
Juan Pablo Ruiz.

Luego de evaluar el impacto social, económico y ambiental de la extracción de recursos no renovables, la sociedad debe definir cuáles son las condiciones de su extracción, uso y venta, o, si es el caso, tomar la determinación de mantenerlos bajo tierra. Lo segundo ocurriría si la sociedad considera que el efecto neto de su extracción y uso es negativo, o si decide postergar su explotación para el futuro, cuando el país pueda beneficiarse en mayor medida de esta actividad.

Una sociedad bien informada y con instituciones públicas solidas, debe ser capaz de tomar adecuadas determinaciones respecto al uso de sus recursos naturales no renovables (en adelante, “RRNN no renovables”). Decisiones que, ante las circunstancias cambiantes, pueden y deben ser periódicamente revisadas. Cambia el precio de los RRNN no renovables, también las condiciones técnicas de su extracción y sus impactos ambientales y sociales, así como la capacidad institucional que regula la actividad minera y los valores sociales y las circunstancias económicas que definen la evaluación costo-beneficio.    

El caso colombiano en el contexto mundial

En el ámbito mundial se  han usado los RRNN no renovables de maneras muy diversas y con resultados muy distintos. Hay países que los han aprovechado para convertirlos en fuente de recursos para el beneficio social y el desarrollo sostenible, y hay otros donde han terminado por alimentar sistemas corruptos, dando lugar a la destrucción ambiental y social. Revisemos las condiciones e implicaciones de la extracción de RRNN no renovables en cuatro economías: Dos de alto ingreso per-cápita y calidad de vida como son Noruega y Suecia y dos más cercanas a nosotros Chile y Venezuela.

Iniciemos con Noruega, que desde la década de 1960, dio inicio a la exploración de petróleo y gas en el mar del Norte y sus hallazgos lo convirtieron en un país petrolero. En el 2012, el 34% de las exportaciones de Noruega fueron petróleo crudo, y el  25% petróleo refinado y gas natural. La  industria extractiva representa cerca del 25% de su PIB. El Estado tiene una  alta participación accionaria en las industrias estratégicas como petróleo, gas, hidro-eléctricas y aluminio. En promedio el gobierno controla el 31% de la propiedad en estas industrias estratégicas. Noruega es quizá uno de los países con régimen de impuestos a los ingresos, tanto de las empresas como de los individuos,  más alto en el mundo.

Para sembrar el petróleo o dicho de otra manera, para que los excedentes que generaba la actividad petrolera tuviese un impacto positivo de largo plazo, Noruega comenzó a ejecutar importantes inversiones para el desarrollo de capital humano, inicialmente asociado a temas relacionados con la minería, y en la actualidad con aspectos que apoyan el desarrollo tecnológico en otros sectores, como el manufacturero. Simultáneamente, los estándares ambientales en la explotación de RRNN no renovables en Noruega son de los más altos en el mundo. Para este país el hallazgo de recursos naturales no renovables ha sido una gran oportunidad y no una condena. Si debemos seleccionar dos características principales de la política de Estado que marcó el arranque de Noruega como país petrolero son la política de redistribución de ingresos y la participación del Estado en la actividad extractiva.

Siguiendo con países de alto ingreso per cápita y estabilidad social y económica, tenemos el caso de Suecia. En este país la minería, especialmente la del hierro, ha jugado un importante papel. La participación de las industrias extractivas constituye algo más de 33% de sus exportaciones y menos del 10% de su producto interno bruto. No obstante, el desarrollo en Suecia ha estado basado en una economía mixta donde la formación de capital humano y el desarrollo tecnológico en diversas industrias lo han vuelto muy competitivo a nivel mundial.

La inversión en formación de capital social y desarrollo tecnológico es una de las más altas del mundo, con un gran nivel de educación para toda la población. Una de las características más importantes que distingue a Suecia en el ámbito mundial es la transparencia y el acceso de la población a todos los archivos oficiales referidos al gasto publico. Quizá las dos características principales de la política sueca, son la inversión en la formación de capital humano a través de un sistema educativo de calidad y comprensivo en términos de acceso de la población a la educación y el manejo transparente de los recursos públicos.

Un caso cercano es Chile, país donde la minería generó en 2012 el 14,2 % del PIB y el 57 % de las exportaciones. El Estado participa como socio accionario en la propiedad y gestión extractiva del Cobre, su principal producto minero. Sin contar con un sistema educativo de la calidad y accesibilidad del sistema Sueco, sin embargo es quizá el mejor de America Latina. Además, el gasto social en términos per cápita es mayor que el de la gran mayoría de países de America Latina. Chile hoy tiene el ingreso per cápita más alto de América Latina y dos veces mayor que el colombiano. Su economía es calificada como una de las más dinámicas del mundo, con alto nivel de competitividad. Atrae capital extranjero y el sector privado invierte capital en el exterior. Es el país con mayor inversión de capital de empresas nacionales en otros países de la región. Chile se caracteriza por una política macroeconómica sólida y estable desde 1990, cuando el gobierno empezó a generar superávit y a reducir agresivamente la deuda pública con el fin de estar en capacidad de hacer política fiscal anticiclica, y por un importante apoyo a la diversificación de procesos productivos. Es el país de America Latina que mejor ha logrado relacionar el desarrollo económico y social con la minería

En muchos países el hallazgo y extracción de recursos naturales no renovables, no ha apoyado con similar magnitud e importancia procesos de formación de capital humano, bienestar social y apoyo al desarrollo de procesos productivos sostenibles. El ejemplo más cercano, que muestra resultados contradictorios y cuestionables es Venezuela. Como es bien sabido, la extracción petrolera es la principal actividad económica, a tal punto que el petróleo y sus derivados representan el 90% de las exportaciones del país.

Otros procesos extractivos están asociados al hierro, el carbón, el aluminio y, el oro. PDVSA la empresa de petróleos de Venezuela es Estatal. Es un país con alto grado de dependencia de las rentas asociadas a los procesos extractivos, pues no ha logrado desarrollar una economía competitiva, esto se refleja en la composición de sus exportaciones donde los únicos productos relevantes son petróleo y minerales. En 2012, el vecino país tuvo un ingreso per-cápita 30% superior al de Colombia. La riqueza petrolera y minera y las políticas recientes hacen que sea el país con la menor tasa de desigualdad social en términos de ingresos, de todo el continente. La economía venezolana se caracteriza por presentar grandes altibajos en los últimos años. A pesar de que recibió el equivalente a una vez el PIB en ingresos adicionales por un mayor precio del petróleo durante los últimos diez años, Venezuela experimenta escasez de muchos productos, presenta la más alta tasa de inflación en la región, y ahora que están cediendo los precios de las materias primas no cuenta con ahorros para enfrentar momentos más difíciles. Desde tiempos anteriores al Presidente Chávez se vive una profunda crisis institucional que hoy se expresa en crisis social y política. Siendo el país con una de las reservas petroleras más grandes del mundo, la dirección política y económica de Venezuela, no ha conducido el país por la senda del desarrollo sostenible.   

En Colombia el sector de minería e hidrocarburos representó, según cálculos de Fedesarrollo, cerca del 8% del PIB en el 2011 y es el sector con la más importante tasa de crecimiento en nuestra economía. Según la misma fuente, la participación en las exportaciones ha llegado a un 70% del valor total de las mismas. Colombia es en el contexto mundial, uno de los países donde la industria extractiva juega un papel clave en la dinámica exportadora y cada día tiene un peso económico mayor en la composición de su PIB.

 ¿Pero está Colombia recorriendo la senda del desarrollo sostenible apoyándose en la monetización de los recursos naturales no renovables?

Los RRNN no renovables, cuando son identificados y permanecen en su lugar de origen, pueden asemejarse a una determinada suma de dinero guardado en una cuenta de ahorros. Según el monto que allí tengamos, esto nos permite recurrir a los recursos en los momentos en los cuales consideramos crítico o beneficioso su uso. La riqueza asociada a los RRNN no renovables la usamos a sabiendas de que estamos utilizando nuestro stock de capital y tomamos esa consciente determinación bien sea para atender una emergencia económica o social, para realizar una inversión pensando en el desarrollo futuro, para mejorar la oferta y calidad de la educación y el servicio de salud a la población, o sencillamente para aumentar nuestro nivel de consumo, entre otras opciones.

En Colombia pareciera que estuviéramos urgidos de hacer una rápida extracción de nuestros RRNN no renovables. Expresión de esta urgencia es el acelerado incremento en los títulos mineros concedidos en la última década: el área titulada para minería era de 1,1 millones de hectáreas en el 2002, lo que representaba el 0,98% del área total de país. Para el 2009 los títulos mineros cubrían un área de 8,4 millones de hectáreas, es decir el 7,5% del país. Para el 2010, en Ingeominas se estudiaban solicitudes por 40 millones de hectáreas, es decir el 36% de la superficie del país. La producción minera entre 2006 a 2009 creció en un 27% y en el 2011 su tasa de crecimiento según el DNP fue de 9,4%.

Para tomar mejores decisiones respecto a cómo y a qué ritmo adelantar la extracción de los RRNN no renovables –es decir, hacer uso de los recursos financieros representados en esa “caja de ahorros”- debemos comenzar por evaluar la urgencia y conveniencia de monetizar los RRNN no renovables, conocer y considerar las condiciones institucionales de que disponemos para maximizar la captación y uso de las regalías o beneficios que la sociedad puede obtener del desarrollo de las industrias extractivas, determinar la capacidad institucional y tecnológica para adelantar su extracción con un mínimo impacto ambiental y, quizá lo más importante, contar con capacidad desde la institucionalidad pública y privada para hacer un uso efectivo de las regalías y los impuestos para avanzar en el camino del desarrollo sostenible.

Mitos y realidades en el debate sobre la extracción de los RRNN no renovables en Colombia

Hay una gran desconfianza social frente a la minería y los procesos extractivos. En septiembre de 2013, en el marco del Congreso del Sistema Nacional de Planeación –evento anual que convoca a los Consejos Territoriales de Planeacion (Departamentales y Municipales) y al Consejo Nacional de Planeación, entidades que desde la sociedad civil tienen la responsabilidad constitucional de hacer seguimiento a los planes de desarrollo, tanto el Plan Nacional como los Planes Departamentales y Municipales– se manifestó una preocupante desconfianza de la sociedad civil frente al desarrollo de las industrias extractivas, y se hizo evidente la prevención y alarma que en todos los rincones del país genera la minería.

La existencia de recursos mineros, que en principio debería ser un hecho positivo por tratarse de una potencial fuente de riqueza, hoy es vista local y regionalmente como una amenaza. Las regiones ven cómo desde el centro se toman decisiones que afectan negativamente sus territorios y espacios de vida. Desde el Ministerio de Minas se otorgan los títulos mineros y desde el Ministerio del Ambiente las licencias ambientales. Estas determinaciones tomadas desde el gobierno central, hacen posible el inicio de la actividad extractiva en los territorios, sin considerar los intereses y prioridades de las comunidades.

Múltiples experiencias negativas vividas por las comunidades locales hacen que esté creciendo una actitud ciudadana de rechazo a la minería. Esto se refuerza con posiciones similares de algunos alcaldes y gobernadores que han hecho declaraciones públicas donde se oponen al desarrollo de la minería en sus territorios. Según representantes de gobiernos locales y regionales, la transferencia de parte de los excedentes generados por la actividad extractiva, bajo la forma de regalías, no compensa en muchos casos los efectos ambientales y sociales negativos que causa.

La sociedad percibe que los efectos desfavorables son mayores que los favorables, o qué la distribución de los beneficios está demasiado concentrada y no beneficia integralmente a los ciudadanos.

Durante el gobierno de Álvaro Uribe los técnicos de un Ingeominas minúsculo, de manera irresponsable, tramitaron múltiples títulos mineros que hoy comprometen al gobierno y al país con inversionistas privados. Se concedieron títulos sobre ecosistemas de gran importancia por los servicios ambientales o ecosistémicos que generan. Tan desinformado y poco riguroso fue este proceso que en marzo de este año, la Procuraduría solicitó a la  Agencia Nacional Minera, cancelar 37 títulos mineros otorgados en áreas pertenecientes al Sistema de Parques Nacionales Naturales (PNN). La ley prohíbe la minería en los PNN, y los funcionarios de Ingeominas lo ignoraron. Si esto pasa en los PNN, ya podemos imaginar que puede estar sucediendo en áreas críticas de regulación y recargue hídrico que no están bajo categorías de conservación y exclusión de la minería como los PNN. Ante estos desaciertos, las comunidades se están organizando para proteger derechos fundamentales como el acceso al agua, recurso natural al cual las sociedades siempre deben tener acceso en cantidad y calidad suficiente.

Una legislación que favorece el conflicto

Los conflictos entre los intereses locales y las actividades extractivas se agudizan por el uso que las entidades públicas y privadas interesadas en el desarrollo minero hacen de la legislación. El Código de Minas en su Artículo 13 dice: “En desarrollo del artículo 58 de la Constitución Política, declárase de utilidad pública e interés social la industria minera en todas sus ramas y fases. Por tanto podrán decretarse a su favor, a solicitud de parte interesada y por los procedimientos establecidos en este Código, las expropiaciones de la propiedad de los bienes inmuebles y demás derechos constituidos sobre los mismos, que sean necesarios para su ejercicio y eficiente desarrollo”. Algunos interpretan esto como que la minería tiene primacía sobre cualquier otro uso e interés de la sociedad, lo cual no es cierto.

Para evitar protestas de la sociedad con alto costo social, político y económico, es urgente modificar la legislación para evitar acciones e interpretaciones que, apoyadas en la ambigüedad de la ley, afecten el desarrollo y el bienestar de las comunidades. El país despierta y sabe que en algunos escenarios la minería no es de utilidad  pública ni de interés social.

En ciertos casos, incluso ante recursos mineros localizados, debemos evitar su extracción y asegurar intereses primordiales de la sociedad. La explotación minera puede generar deterioro o destrucción de servicios ecosistémicos o ambientales que, al perderse, dan lugar a un importante impacto negativo sobre el bienestar humano. Esto se expresa en disminución de la calidad de vida y empobrecimiento de una región. Hay que revisar con criterio social y visión de largo plazo los títulos mineros y en algunos casos no otorgar licencia de explotación para la extracción de RRNN no renovables identificados y con título minero asignado.

Regalías y beneficios limitados

Informes de la Contraloría General de la Nación (CGN) demuestran que las regalías no solo se pierden en manos de alcaldes y gobernadores corruptos, sino también que algunas empresas mineras han sido sorprendidas evadiendo el pago de regalías. Quizás el caso más crítico es Cerro Matoso S.A. En el 2010 se le exigió a Cerro Matoso S.A. el pago de 24.892 millones de pesos por concepto de diferencias en la liquidación de las regalías entre los años 2004 a 2008. Cerro Matoso interpuso recurso de reposición y este fue rechazado. El pleito se retomó y en el 2011 Cerro Matoso S.A. devolvió al Estado Colombiano $35.318 millones por regalías que habían sido mal liquidadas. En la minería el  monto de las regalías es muy bajo en relación al nivel de extracción, para el caso de hidrocarburos el manejo es distinto y el Estado tiene fuentes de información que permiten hacer un seguimiento mucho más certero.

Un tema donde hay muchas dudas, es respecto al pago de impuesto de renta, no solo por las prebendas que el pasado gobierno le dio a las inversiones realizadas por capitalistas extranjeros, sino porque según algunos analistas, las empresas que extraen el mineral lo venden a una empresa asociada en el exterior a un precio muy bajo y esto hace que no registren  utilidades. También ocurre que compran con sobreprecio muchos insumos a la casa matriz o a una empresa asociada. En economía y finanzas esto se llama precios de transferencia, mecanismo que permite que las utilidades las tengan las empresas asociadas en el exterior. Hay que definir un instrumentos para que la DIAN pueda usar los precios de referencia del mercado internacional para hacerles pagar impuesto a la renta, u otra solución es que el Estado entre como socio accionista en la empresa que extrae el mineral y así participe en la decisión de a quién vender y a qué precio.

Resulta muy pertinente la publicación de la CGR, “Minería en Colombia: Fundamentos para superar el modelo extractivista”, según la cual la importancia de la minería en el PIB no se refleja en los insuficientes aportes del sector a las finanzas públicas.

Plan Nacional de Desarrollo, minería y contradicciones

El Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para todos” (PND), no da prioridad a la sostenibilidad, ni al tema ambiental en la gestión pública. Dado el impacto ambiental que plantean las llamadas locomotoras del desarrollo -minera, infraestructura y agrícola-, los recursos presupuestales asignados para la gestión pública ambiental resultan precarios e insuficientes. Para este propósito, en el Plan Nacional de Desarrollo 1998-2002 se asignó un 0,71% del total del Presupuesto General de la Nación (PGN), mientas que en el PND 2010-2014 se asignó solo el 0,24% del PGN. El PGN asignado a lo ambiental no corresponde al reto que se enfrenta en este período. La debilidad institucional es evidente y los recursos necesarios para una buena gestión pública es insuficiente. La única entidad que se ha fortalecido de manera significativa es la Agencia Nacional de Licencias Ambientales, pero su capacidad institucional todavía es insuficiente.

Son muchas las inconsistencias en la ejecución del PND relacionadas con el tema minero y la gestión ambiental. Por ejemplo, siguiendo el resultado del informe del Servicio Geológico Colombiano –denominado “Áreas con potencial mineral para definir áreas de reserva estratégica del Estado” (Febrero, 2012)–, que señaló la existencia de minerales estratégicos en la Amazonía Colombiana, la Agencia Nacional de Minería firmó en Junio 20 del 2012 la Resolución 0045 que reservó cerca de 17 millones de hectáreas de esa región del país para hacer, en un término no mayor de 10 años, concesiones mineras e incentivar la transformación de nuestras selvas naturales amazónicas en áreas de extracción.

Sorprendió  que la resolución 0045 se hubiese llevado como una buena nueva a los ambientalistas en Río+20.  El discurso del Presidente Santos en Río, al referirse a las iniciativas que venía desarrollando el país para cumplir con indicadores de desarrollo sostenible, incluyó la declaratoria de un área estratégica minera de 17,6 millones de hectáreas para garantizar la minería sostenible en una región de altísima biodiversidad. Es claro que no había coherencia entre el discurso del Presidente Santos en Río+20 y la resolución 0045. Esta resolución es un incentivo para la minería, que busca atraer en el corto plazo al gran capital para que explote los recursos mineros estratégicos de la Amazonía, lo cual en las condiciones institucionales actuales, traería nefastas consecuencias sociales y ambientales.

Luego en agosto del 2012 se expidió la resolución 1518, que fue un intento por alinear el discurso presidencial con propósitos de desarrollo sostenible para la Amazonia colombiana. Según esta resolución, “se suspenden los tramites de sustracción de la Reserva Forestal de la Amazonía declarada por el Artículo 1 literal g de la Ley 2ª de 1959 para actividades mineras con base en la aplicación del principio de precaución”. Esta resolución significa un paso favorable en el proceso de Ordenamiento Ambiental Territorial en la Amazonía (AOT) y es una medida que armoniza con los criterios y propósitos del desarrollo sostenible. Hay argumentos técnicos, científicos y legales –desde la Constitución Política de Colombia y desde los acuerdos internacionales que hemos suscrito–, para hacer uso del principio de precaución por los riesgos de afectación irreversible que la minería genera para el frágil y valioso ecosistema natural presente en el área. El tema relacionado con las extracciones mineras en la Amazonía está congelado, más no definido: es necesario seguir avanzando y definir el AOT para excluir zonas de la minería, antes de seguir otorgando títulos mineros en el área.

El Principio de Precaución, establecido en la Ley 99 de 1993, debe aplicarse cuando exista peligro de daño grave e irreversible contra el medio ambiente. Siguiendo este principio, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) seleccionó algunas áreas que, temporalmente y hasta que se concluyan los estudios correspondientes, serán excluidas de la titulación minera. En la resolución 0705 del 28 de junio del 2013, el MADS delimitó algunas de estas áreas, que incluyen los sitios prioritarios para conservación y creación de nuevas áreas identificadas por la Unidad de Parques Nacionales de Colombia, las áreas de especial importancia ecológica para la conservación de recursos hídricos, los ecosistemas de praderas de pastos marinos y los ecosistemas de bosque seco tropical. Estas zonas suman un área total de 21 millones de hectáreas.

Respecto a los páramos, el compromiso gubernamental es pasar de la escala 1:200.000 a una de 1:25.000 que permite hacer un análisis más detallado para identificar de manera más certera el límite de los páramos, ecosistema de la mayor importancia para la regulación hídrica en Colombia. Esta tarea todavía no se ha hecho. Como punto intermedio, hoy el país dispone de la delimitación reciente que hizo el Instituto Humboldt en escala 1:100.000. Esta delimitación, que incluye aspectos ecológicos, sociales y económicos, todavía no ha sido adoptada oficialmente por el Gobierno y es el MADS quien debe proponer y liderar este proceso.

Reflexiones finales

La contribución de los procesos extractivos al desarrollo sostenible depende de cómo invirtamos los excedentes asociados a esta actividad. El país debe definir una estrategia de largo plazo que permita la inversión de estos excedentes en la formación de capital social, la redistribución del ingreso y la diversificación productiva. Los síntomas de la “enfermedad holandesa”, que empezamos a vivir, nos dice que es mejor desacelerar la extracción minera.

Para recorrer la senda del desarrollo sostenible, debemos concentrarnos en utilizar parte de las regalías e impuestos que hoy se están generando, en desarrollar nuestra institucionalidad y mejorar nuestra capacidad de negociación, para maximizar el beneficio económico y social asociado a los procesos extractivos y evitar impactos ambientales innecesarios. Debemos desarrollar mayor capacidad para hacer seguimiento a la industria extractiva y mejorar el nivel de captación de impuestos y regalías asociados a esta actividad.

No en todos los casos la actividad extractiva es pertinente. Hay condiciones en las cuales, aun bajo los mejores estándares ambientales, esta puede generar un efecto neto negativo o la destrucción de valores ecológicos o culturales irremplazables. Cuando la evaluación integral así lo señale, la actividad extractiva debe evitarse.  

Las comunidades locales y los entes regionales deben participar en la toma de decisiones para viabilizar o no procesos extractivos. Como colombianos tenemos el derecho y la obligación de verificar tanto el monto de los excedentes asociados a la extracción y venta de nuestro patrimonio natural no renovable como la manera en que éstos se están utilizando. Necesitamos saber cuáles son los acuerdos de largo plazo con cada una de las empresas; cómo se pagan (o no se pagan) impuestos; y cómo se acuerdan y liquidan las regalías, en relación con lo que cobran otros países que poseen riquezas similares a las nuestras.

Así como sucede con la extracción y venta de hidrocarburos, el Estado colombiano debe participar en las actividades empresariales relacionadas con la minería. Esto le permitirá regular mucho mejor esta actividad y mejorar la captación de recursos para beneficio de la sociedad colombiana.  

Recientemente el Gobierno Nacional volvió a abrir la ventanilla para tramitar títulos mineros. Sería preferible que esa ventanilla se mantuviese cerrada y se declarará una moratoria minera, mientras construimos las condiciones institucionales y sociales requeridas para maximizar el beneficio que podemos derivar de nuestra riqueza en RRNN no renovables. Organicemos la casa antes de incrementar el nivel de actividad minera en el país.

*Priemr colombiano que escaló el Everest

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