El derecho a decir NO

^{*Observatorio de Conflictos Ambientales de la Universidad Nacional}

Sin importar que fuera domingo y haciéndole frente a la lluvia, el pasado 4 de junio los habitantes de Cumaral madrugaron a hacer fila. El objetivo era ejercer su derecho al voto en una consulta popular que definiría el futuro de ellos y de su territorio. Al final de la jornada, más de 7.000 personas le dijeron NO a la exploración y explotación de hidrocarburos en ese municipio del departamento del Meta.

Desde que existe el mecanismo se han realizado 36 consultas populares, de las cuales cinco han tenido que ver con actividades minero energéticas, según datos de la Registraduría Nacional. Pero la consulta de Cumaral resulta llamativa por tres motivos: después de la consulta de Tauramena, esta es apenas la segunda jornada que se realiza frente al tema de hidrocarburos. Además, los resultados arrojados son más que contundentes. Por último, el departamento del Meta, donde se encuentra el municipio, es de acuerdo con la Agencia Nacional de Hidrocarburos el que posee las mayores reservas de crudo en el país. Las cifras del DANE indican que el 49,5% del PIB proviene de las actividades relacionadas con exploración y explotación de petróleo y gas.

Justamente por la tradición petrolera en el departamento, los habitantes del Meta conocen los procesos de este tipo de actividades, y en esa medida toman las decisiones. Carolina Orduz, líder del Comité Pro Consulta, cuenta que desde que se conoció la presencia de la multinacional minera Mansarovar Energy en el municipio, en busca de explotar el bloque petrolero Llanos 69, ha crecido el temor de que se repitan los deslizamientos, la contaminación de las aguas y demás efectos que para el comité han tenido los trabajos ejecutados en los cuatro bloques petroleros que existen en la región.

Sección del mapa del conflicto ambiental Bloque Llanos 69.

Sin embargo, para analizar los efectos de las consultas populares no se puede hablar únicamente del caso de Cumaral. Aunque la opinión pública ve esta ola de participación en decisiones ambientales como una bola de nieve que empezó con Cajamarca, la verdad es que como anota Arturo Ramírez, abogado asesor del Comité Pro Consulta de Cumaral, el fenómeno se remonta a las consultas realizadas en Piedras y Tauramena en 2013. Luego vinieron las de Cabrera, Cajamarca y Cumaral y actualmente más de 40 municipios están gestando votaciones en sus territorios para definir temas ambientales.

Un ejemplo claro es lo ocurrido en la Zona de Reserva Campesina de Cabrera, donde Emgesa pretendía llevar a cabo la construcción del proyecto hidroeléctrico El Paso. Según dijo en su momento el geógrafo Giovanny Avendaño, este no era necesario, puesto que la cobertura de energía del Sumapaz es del 92%, y en cambio se generaría un acaparamiento de las aguas que podría alterar seriamente el ciclo hídrico de la región. Aun así, esta iniciativa dio origen a una consulta popular que se llevó a cabo en febrero de 2017, con un 97,2 % de votación por el NO.

Cuando se pregunta a los líderes de la consulta de Cabrera por las razones que llevaron a la población de este municipio a decir NO a la minería y a las hidroeléctricas, Paola Bolaños, líder del Comité de Impulso de la ZRC, cuenta que la construcción de la hidroeléctrica El Paso “no era lo que nosotros teníamos proyectado en el plan de desarrollo de la ZRC, sino que iba en contravía de todo lo propuesto”.

Queda claro entonces que al temor por los impactos sociales y ecosistémicos, se une la preocupación por la autonomía en las decisiones sobre el futuro del territorio. Aquí vale la pena mencionar que en la sentencia T445 de 2016, la Corte Constitucional afirma que “es claro que el Estado colombiano no puede dar una prevalencia automática y abstracta al interés general y la visión mayoritaria del desarrollo o progreso cuando este afecta los derechos fundamentales de las personas”.

En suma, se puede ver que la consulta popular no es un fin en sí misma, sino que es parte de la estrategia política y comunicativa de las comunidades y de las autoridades locales, para ejercer la autonomía sobre su territorio. Los resultados de las consultas populares aquí mencionadas han sido apabullantes, y en esa medida tanto algunos sectores del Gobierno Nacional, como de las empresas extractivas, han mostrado preocupación y han planteado dudas sobre el carácter vinculante de este mecanismo de participación, lo cual abre el debate sobre la democracia real a nivel local en varias zonas del país.

Tanto en 2014 como en 2016, alegando extralimitación de funciones, la Procuraduría recomendó no realizar consultas populares a los alcaldes de varios municipios que las preparaban. Así mismo, al día siguiente de conocerse los resultados de la consulta popular de Cajamarca, el ministro de Minas y Energía, Germán Arce, les dijo a varios medios de comunicación que la consulta popular no puede cambiar la ley; y ratificó su posición cuando frente a los resultados de Cumaral, le dijo a la Revista Semana que el resultado de las consultas no puede romper el Estado Social de Derecho. Por su parte, el presidente de Ecopetrol esgrimió argumentos similares en el Diario del Meta y en Semana Sostenible frente a los resultados de Cumaral.

Para el abogado Rodrigo Negrete, la contradicción fundamental en estas reacciones es que se está asumiendo a Colombia como una república unitaria únicamente, olvidando que existe la autonomía territorial. ”No estamos cambiando la ley: al contrario, la estamos desarrollando. Estamos estrenando la constitución”, afirma el abogado.

En efecto, las consultas populares se encuentran definidas en el artículo 103 de la carta magna, y varios expertos coinciden en afirmar que están amparadas por la sentencia T445 de 2016, donde la Corte Constitucional afirma que “los entes territoriales poseen la competencia para regular el uso del suelo y garantizar la protección del medio ambiente, incluso si al ejercer dicha prerrogativa terminan prohibiendo la actividad minera” a la vez que menciona que “la actividad minera genera importantes afectaciones a los derechos de los campesinos y comunidades agrarias de nuestro país”.

Hay discusión frente a los efectos que tiene esta sentencia sobre las consultas de Cumaral y Tauramena, pero para Negrete los efectos de la misma se pueden extender a exploración y explotación de hidrocarburos, puesto que al igual que la minería, constituyen una actividad altamente impactante, tanto en términos sociales como ecosistémicos.

Adicionalmente, el artículo 332 de la constitución política establece que el subsuelo es del Estado, y según el abogado, el municipio es su núcleo esencial. En esa medida, el Gobierno Nacional debe respetar la autonomía territorial de los municipios y el derecho a la participación, acordando con los municipios las actividades que se desarrollan en los mismos.

Varios expertos, entre ellos el abogado Ramírez y el centro de estudios jurídicos y sociales DeJusticia, coinciden en que la discusión se salda del todo al revisar la Ley 134 de 1994, que en el artículo 8 dice claramente que frente a las consultas populares “en todos los casos, la decisión del pueblo es obligatoria” y la Ley 136 del mismo año donde se dice que “cuando el desarrollo de proyectos de naturaleza turística, minera o de otro tipo, amenace con crear un cambio significativo en el uso del suelo que dé lugar a una transformación en las actividades tradicionales de un municipio, se deberá realizar una consulta popular”. Esto, según los investigadores, no solamente implica que las consultas populares son vinculantes, sino que en todos los casos aquí mencionados realizarlas era de carácter obligatorio.

Una vez aclarado qué tan vinculantes son las consultas populares, conviene señalar que esta no ha sido la primera opción de las comunidades para frenar los proyectos, sino que es un recurso al que llegaron después de agotadas otras instancias. En esa medida, son una acción más dentro de la movilización social.

Según Carolina Orduz, la decisión de realizar una consulta popular en Cumaral se tomó después de hacer mucha resistencia civil, y tras el revés que representó que no se admitiera la Acción Popular que el comité radicó en agosto de 2016. Algo similar ocurrió en el caso de Cabrera, donde como afirma Orlando Romero, del comité de impulso de la ZRC, “la consulta fue una de las últimas estrategias que se llegaron a tomar”.

Para Romero, la decisión de oponerse a estas actividades económicas en el municipio fue una conclusión a la que se llegó en un cabildo abierto, tras hacer el análisis de los impactos ambientales del proyecto hidroeléctrico propuesto por Emgesa. Añade que también resultaron muy valiosos los intercambios de experiencias con líderes de todo el país, así como las acciones de hecho frente a los procesos de socialización que hacía la empresa.

Son múltiples las iniciativas para enfrentar los conflictos ambientales a lo largo y ancho del país, y muestra de ello son los 12 municipios en Casanare, Huila y Antioquia que en lo que va corrido del año se han acogido a Acuerdos Municipales que prohíben la minería en su territorio. El artículo 313 de la Constitución dice que corresponde a los concejos municipales ”dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio”, y es tanto a esto como a la revisión de los EOT y POT que se están acogiendo los gobiernos locales para promover mecanismos que frenen las actividades minero energéticas.

Ante estos acuerdos -al menos en el caso de Antioquia- el Gobierno Nacional y las empresas han reaccionado con la misma fuerza que en el caso de las consultas populares, pero a pesar de las declaraciones, ambos mecanismos se siguen defendiendo en varios lugares del territorio nacional: “supongamos que en el peor de los casos dicen que nos extralimitamos en nuestras funciones y nos destituyen. Yo sé que los 11 que lleguen van a hacer lo mismo, porque ya aquí hay una cultura ciudadana en defensa del territorio.” dice Sergio Ruiz, concejal de Támesis.

En síntesis, tanto las comunidades como los expertos consultados coinciden en que las herramientas jurídicas son tan solo un elemento en esta discusión, pues a pesar de que las consultas populares son de obligatorio cumplimiento, y de que existen diversos mecanismos a disposición de los municipios que deseen blindarse frente a las actividades minero energéticas; lo que hace la diferencia en los territorios es la organización, el sentido de comunidad y la movilización. Sin embargo, ante resultados contundentes las consultas llevan ventaja frente a las demás estrategias, pues fortalecen al movimiento social, otorgando legitimidad a sus acciones en el futuro, mientras que fomentan el debate público sobre la autonomía y la forma como se implementa el modelo de desarrollo a nivel local.