Colombia es uno de los países más desiguales del mundo en el acceso a la tierra. Además de ser una de las causas estructurales del conflicto interno y, por consiguiente, uno de los retos del acuerdo de paz, también se ha constituido en una de las principales razones de la deforestación y del cambio climático en el país.

Según un estudio realizado por Oxfam en 2017, es el país con mayor concentración de la propiedad de la tierra en América Latina. Aquí, el 1 % de las explotaciones más grandes concentran el 81 % del total de la tierra, muy por encima del 52 % promedio de la región. A su vez, estudios de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) y de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (Ocde) coinciden en afirmar que Latinoamérica es la región más desigual en acceso a la tierra, lo cual sitúa a Colombia con el índice más alto de inequidad en su distribución en el mundo, si no el más desigual.

El problema del acceso a la tierra en el país puede remontarse, incluso, hasta los procesos de despojos violentos a los indígenas durante la conquista y la colonia españolas, acentuados en el siglo XIX por la utilización de terrenos baldíos para el pago de deuda pública, pero sin que existiera un límite sobre los terrenos entregados. Luego, se otorgaron títulos de propiedad a quienes hicieran el plano topográfico y cerraran los terrenos. Con esto crearon un sesgo a favor de quienes contaban con los medios para este propósito y provocaron desde ese momento tal desigualdad.

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Durante el siglo XX los conflictos aumentaron. Por ejemplo, en las décadas de los años veinte y treinta ocurrió un levantamiento armado campesino a causa de la propiedad latifundista y su efecto sobre las condiciones de vida de los habitantes rurales. Hecho que se intensificó por el aumento del desempleo y el desplazamiento de la población del campo a la ciudad, por causa de la Gran Depresión de los años treinta.

Después del asesinato de Jorge Eliécer Gaitán, en 1948, se desencadenó la época de la Violencia. En este periodo se llevó a cabo una especie de revancha latifundista por las luchas campesinas de la década de los treinta. Esto generó un despojo de tierras que el analista Paul Oquist estimó en 2 millones de hectáreas, equivalentes al 11 % de la frontera agrícola de la época. Desde ese entonces, las luchas por el acceso a la tierra estuvieron directamente vinculadas con el nacimiento de guerrillas liberales de origen gaitanista, así como con el programa agrario de la guerrilla de las Farc-EP, según señala el informe general del Grupo de Memoria Histórica.

La causa del conflicto armado en Colombia no se puede atribuir únicamente al problema de la tierra, pues también obedeció a otros factores como la Guerra Fría, el narcotráfico, la debilidad del Estado o las diferencias políticas. No obstante, varios autores de la Comisión Histórica del Conflicto coinciden en identificar esta inequidad en el acceso como el motor de origen y perduración del conflicto, lo cual es consecuente con que la reforma rural integral fuera incluida como primer punto del acuerdo de paz.

Infografía original: Vanessa Tremain

La concentración de la tierra: un problema ambiental

Además del conflicto armado, la tenencia de la tierra en pocas manos también ha tenido una incidencia directa en las problemáticas ambientales del país, como la deforestación y la emisión de gases de efecto invernadero, causantes del cambio climático.

La ganadería extensiva junto con la apertura de vías son factores de deforestación. Foto: Juan Carlos Sierra

Por una parte, la alta concentración de la propiedad de la tierra tiene una relación directa con el predominio de la ganadería extensiva, actividad que contribuye al 15 % de las emisiones de gases de efecto invernadero. A mayor extensión de una finca, mayor es el área agropecuaria destinada a esta actividad y menor el espacio para el cultivo de alimentos. Por ejemplo, en fincas superiores a 1.000 hectáreas, 87 % del área agropecuaria se destina a pastos para ganado y 13 % a agricultura, mientras que en fincas menores a 5 hectáreas, el porcentaje es de 55 % y 45 %, respectivamente, según lo señalan las cifras del Censo Nacional Agropecuario de 2014.

En términos globales, 80 % del área agropecuaria en Colombia está destinada a pastos para alimento de ganado, y el restante 20 % se utiliza para cultivo de alimentos. Esto contradice la vocación de uso de la tierra, pues se estima que, únicamente, 15 millones de hectáreas son aptas para ganadería y hoy se destinan 34,4 millones de hectáreas para este propósito. En cuanto a la agricultura, 22 millones de hectáreas son aptas y actualmente se utilizan 8,5 millones de hectáreas para dicho fin, según lo señala un estudio realizado por Oxfam en 2017.

A este fenómeno se suma la menor productividad de la ganadería con relación a la agricultura, pues si bien la primera demanda cerca de 80 % de la tierra agropecuaria, su aporte al producto interno bruto (PIB) del sector agropecuario en 2017 fue de 40 %.

Por su parte, la agricultura utilizó 20 % de la tierra y aportó 60 % al PIB del sector, para ese mismo año.

Esta menor contribución al PIB concuerda con las cifras publicadas por el informe Colombia Rural, del Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo, en 2011. Allí se muestra cómo la productividad por hectárea, para nueve tipos de cultivos, es mayor a la de carne o leche, exceptuando el maíz. Esto sin olvidar que 10 hectáreas de ganadería crean un empleo al año, mientras que 1 hectárea de café puede contratar hasta 40 personas al año, según el zootecnista Wilson Vergara.

¿Por qué, a pesar de sus menores ingresos, la ganadería extensiva es la actividad agropecuaria predominante en el país?

Por una parte, algunos productores prefieren esta actividad económica al considerarla más resistente a los fenómenos climatológicos, como las sequías o inundaciones; y, en otros casos, porque las limitadas condiciones de infraestructura vial en algunas zonas del país dificulta en mayor medida el transporte y comercio de alimentos frente al desarrollo de la actividad ganadera.

Sin embargo, otros factores estructurales que han contribuido al predominio de la ganadería extensiva son el monopolio y la baja tributación sobre la propiedad de la tierra. Por un lado, Colombia es uno de los países que tiende a monopolizar este recurso, lo cual lleva al uso ineficiente de los medios de producción, en este caso el uso de la tierra. Por otra parte, la baja tributación promueve que, en muchos casos, sea mejor negocio acumular terrenos para valorizarlos que ponerlos a producir, en cuyo caso las vacas son utilizadas como un mecanismo para demostrar la tenencia y uso, pero sin que esta actividad obedezca, necesariamente, a fines productivos.

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Otra problemática ambiental vinculada a la alta concentración de la tierra en Colombia es la deforestación. En 2017 registró la cifra más alta de los últimos siete años, y en 2018 el país ocupó el quinto lugar con mayor deforestación de selva tropical en el mundo, según señala el último informe del Instituto de Recursos Mundiales (WRI, por sus siglas en inglés).

Es difícil diferenciar y cuantificar las causas de la deforestación en Colombia. Mientras que un estudio de Fedesarrollo en 2014 señala que la ganadería extensiva es responsable de 60 % de la deforestación, las cifras del Ministerio de Ambiente para 2017 indican que este fenómeno se debe en un 45 % al acaparamiento de los terrenos y en un 9 % a la ganadería extensiva.

El problema de la alta concentración de la tierra en Colombia ha sido ampliamente analizado y abordado por diferentes gobiernos. En el último siglo se han llevado a cabo al menos tres intentos de reforma agraria con el propósito de disminuir su alta concentración: en 1936, bajo el gobierno de López Pumarejo; en 1961, con Lleras Camargo; y en 1994 en la presidencia de Gaviria. Sin embargo, todos estos intentos de reforma han fracasado, ya que los niveles siguen en aumento. Por lo menos para el periodo de los últimos 50 años, del que se cuenta con información disponible, el índice Gini de concentración de la propiedad pasó de 0,86 en 1960 a 0,89 en 2014; un mayor valor representa una mayor desigualdad.

La tierra en el acuerdo

Bajo este contexto, es importante destacar que el acuerdo de paz firmado con las Farc-EP en 2016, además de buscar la dejación de las armas, también contempla la implementación de una reforma rural. Si bien no es de tipo redistributiva, pues no comprende mecanismos de expropiación, solo restitución, sí incluye importantes elementos que contribuirían a legalizar y mejorar el uso de la tierra en el país: i) completar el catastro rural que actualmente solo cubre 20 % de los predios, a fin de tener un registro, su situación legal, uso y valor; ii) formalizar la propiedad de la tierra, pues entre 40 % y 65 % de los predios rurales no se encuentran debidamente formalizados y esto facilita su apropiación ilegal; y iii) garantizar la operación del Fondo de Tierras propuesto en el acuerdo de paz, mediante el cual el Estado deberá entregar 3 millones de hectáreas a los campesinos que no tienen tierra o no disponen de suficiente.

En la Amazonia colombiana una vez se cortan los árboles se queman para limpiar la tierra y convertirla en potreros. Foto: Diana Rey Melo

Sin embargo, la implementación con respecto a la reforma rural integral se ha dejado en un segundo plano. En el mundo, 50 % de los acuerdos de paz fracasan dentro de los primeros cinco años, ya sea porque no se cumplen o porque no se manejan adecuadamente las raíces del conflicto; en el caso de Colombia, el acceso a la tierra.

Además de la adecuada implementación de la reforma rural integral, otro instrumento de política que contribuiría a reducir la concentración de la propiedad sería la introducción de un impuesto para promover su uso eficiente. A través de este mecanismo se vendería la tierra improductiva, se abarataría su costo, se incrementaría su productividad y se generaría más empleo. Al mismo tiempo, se reducirían las presiones de deforestación y expansión de la frontera agropecuaria por la búsqueda de nuevas tierras.

La introducción de un impuesto suele ser una decisión impopular para cualquier gobierno. Es importante resaltar que esta medida ha sido recomendada por diferentes organizaciones internacionales como la Ocde y el Banco Mundial.

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Asimismo, ha sido considerada por varios ministros de Hacienda, reconocidos economistas en el país, y también hace parte de las recomendaciones propuestas en la Tercera Comunicación Nacional de Cambio Climático, de Colombia.

En resumidas cuentas, la adecuada implementación de la reforma rural del acuerdo de paz y de un impuesto para el uso de la tierra es la posibilidad de resolver la causa estructural del conflicto, mejorar la productividad del sector rural y reducir una de las principales fuentes de deforestación y de emisiones de gases de efecto invernadero generadores del cambio climático en el país.

EN VIDEO: ¿Cuál es la relación entre cambio climático, deforestación, paz y tenencia de la tierra?

* Por Sebastián Lema, becario de International Climate Protection Fellowship

Este artículo hace pare de la Edición Impresa No.28 de Semana Sostenible.