En su segundo periodo, el gobierno cambió la agresiva visión de las locomotoras de la “Prosperidad para todos” por “Todos hacia un nuevo país. Paz, seguridad y educación”, una propuesta más humana e integral, pero poco concreta, que adoptó el crecimiento verde como estrategia “envolvente” para el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 y cumplir con los objetivos de desarrollo sostenible.

El cuidadoso informe de la Contraloría General sobre el estado de los recursos naturales, Ierna 2016-2017, señala deficiencias en el cumplimiento de la estrategia, plantea dudas sobre si es el camino adecuado para el desarrollo del país y respecto a la capacidad

del Estado para realizar las transformaciones de fondo que implica. Destaca que algunas metas coinciden con recomendaciones de la Ocde, pero no explica la selección ni menciona que las no incluidas se refieren a temas esenciales como la participación ciudadana, la articulación interinstitucional y los diálogos regionales.

Si bien la visión sistémica se introdujo en los instrumentos de planificación para hacer del medioambiente un eje transversal del desarrollo, estos no consideran adecuadamente la heterogeneidad social y natural de las regiones, que implica formas específicas de aprovechamiento y coordinación interinstitucional para lograr resultados sostenibles.

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También señala la subestimación de algunas metas propuestas, como la de generación hidroeléctrica lograda con los proyectos de Quimbo y Sogamoso, iniciados en gobiernos anteriores, y la falta de información para sustentar algunas de ellas y verificar su cumplimiento.

Se siguió enfatizando más en el diagnóstico de los problemas que en las soluciones. Por ejemplo, la transición efectiva hacia una economía baja en carbono, esencial en la lucha contra el cambio climático, apenas se inicia, y el modelo extractivista sigue consolidándose

a costa del medioambiente. Los ingresos del Estado colombiano dependen del petróleo y el carbón, lo que centra nuestra economía en energéticos que se están reemplazando a nivel global por sus impactos ambientales, por lo cual debería iniciarse urgentemente la transición hacia una economía baja en carbono como lo pide el crecimiento verde.

La institucionalidad y la gobernanza

La creación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en 2011, fue una esperanza  para recuperar el nivel político y técnico del ministerio y la integralidad de las variables socioambientales. Desafortunadamente estos propósitos no se lograron plenamente; la gestión del agua, esencial para la sostenibilidad, quedó dividida en dos ministerios, lo que rompió su ciclo de uso. No se recuperó la capacidad técnica lograda hasta 2003 y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (Anla) le quitó su función más importante para promover el desarrollo sostenible: la expedición de licencias ambientales. Además, desde 2010 hubo seis ministros con los más variados perfiles, lo que afectó la consolidación del ministerio.

Con relación a la coordinación del Sistema Nacional Ambiental (Sina), el gobierno adoptó una tendencia centralista, buscando reducir la autonomía de las CAR, iniciativa muy discutible que no prosperó. Es notorio que las CAR no se aprovecharon como actores

importantes en los “territorios de la paz” ni en el abordaje de los desafíos ambientales. Se desconocieron su experiencia y conocimiento del territorio que, a pesar de sus limitaciones, son una base real de apoyo.

La falta de coherencia entre los intereses nacionales y regionales hace que Colombia sea el país con más conflictos socioambientales de Latinoamérica. Esto se manifiesta en el rechazo de los habitantes de las regiones a los proyectos mineros energéticos, mediante consultas populares, pues la participación ciudadana se siguió entendiendo como un obstáculo al progreso y los cambios para hacerla positiva y eficaz no se produjeron.

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La conservación

Conservar los ecosistemas y los bienes y servicios que generan son metas vitales, más aún con un modelo extractivista como el actual. Sin embargo, dos de nuestras mayores fortalezas, el agua y la biodiversidad, sufren graves procesos de deterioro. La contaminación del agua producida por los centros urbanos es un problema grave que exige soluciones normativas y tecnológicas urgentes, y la minería ilegal afecta las cuencas y envenena muchos ríos. El Ministerio no logró tramitar exitosamente el proyecto de ley para la descontaminación del río Bogotá. En lo que respecta al sector agrícola, la Ocde opina que limitaciones como las muy bajas tarifas del agua y el uso excesivo de agroquímicos impiden su gestión sostenible. La delimitación de los páramos es un paso importante para protegerlos, mantener la riqueza hídrica y la resiliencia al clima.

La principal estrategia del gobierno para conservar la biodiversidad ha sido la ampliación de las áreas protegidas y cumplirá la meta. Sin embargo, el Ierna 2016-2017 encuentra que 18 áreas del sistema presentan traslapes con 29 bloques petroleros en ejecución y otras 12 con 15 bloques reservados o disponibles, lo cual hace visible la falta de coherencia de las políticas ambiental y minero-energética. El ecoturismo se ha incentivado como fuente de generación de ingresos, pero ha faltado reglamentarlo y controlarlo para mitigar sus impactos.

La falta de presencia del Estado en los territorios que controlaban las Farc en Caquetá, Guaviare, Meta, Catatumbo y Pacífico ha permitido su ocupación por grupos que practican la minería ilegal, los narcocultivos y la deforestación, con efectos socioambientales aterradores. Tal ha sido su rapidez y gravedad, que el ministro Luis Murillo manifestó que la meta de deforestación cero en 2020, con la cual se comprometió el país, no se cumplirá, y el presidente Santos manifestó que las vías que inducen la deforestación en la Amazonía, como la Marginal de la Selva, no se construirán o se destruirán, como las abiertas por las Farc. Por el lado positivo, el conocimiento de estas regiones, antes inaccesibles, ha aumentado mediante las expediciones BIO.

La expansión sin control de las grandes ciudades obedece a deficiencias en la planificación, el control real de los usos del suelo y la corrupción, y genera graves problemas socioambientales, como la carencia de una perspectiva regional e integradora de lo urbano y lo rural basada en los determinantes ambientales. Así, el Atlas del fin del mundo (Universidad de Pensilvania) califica a Bogotá como una ciudad insostenible, que se expande sobre los mejores suelos agrícolas y ecosistemas irreemplazables.

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La financiación 

El gobierno mantuvo un doble discurso: proclamó sus logros y avances en materia ambiental, pero los recursos para lograr las metas y mantener el avance del Sina fueron insuficientes. La participación del sector ambiental en el Presupuesto General de la Nación (PGN) se mantuvo en un escaso 0,3%, mientras que a la del sector de minas y energía, uno de los que mayores esfuerzos de vigilancia y control ambiental demandan, se le asignó entre el 1,3% y 1,8% (ver tabla adjunta, elaborada por Guillermo Rudas).

En 2016, los aportes del Presupuesto General de la Nación al Sistema Nacional Ambiental se estancaron (2.989.789 millones de pesos) y disminuyeron en 2017 y 2018, en especial los asignados a los institutos de investigación y al sistema de áreas protegidas. Esto se trató de subsanar buscando reemplazarlos por inciertas e inestables fuentes de cooperación internacional, ignorando la responsabilidad esencial del Estado con los ciudadanos de hoy y del futuro de lograr y mantener un medioambiente sano.

El Ierna 2016-2017 analiza los principales hechos en este campo entre los cuales se destacan: Las asignaciones presupuestales reales fueron inferiores a los recursos estimados en el PND, dificultando el cumplimiento de las metas, lo mismo que la tradicional subejecución del sector y la dispersión de los recursos para inversión ambiental en otros sectores, usados en “actividades diferentes a la protección del medioambiente”.

Los recursos para el gasto en 2016 provinieron el 23% del PGN y el 77 % de los recursos propios de las CAR y se reitera la necesidad de mayor eficiencia y transparencia. Precisa que debido a la fuerte concentración de los recursos, las siete CAR ambientalmente más ricas recibieron apenas el 25% del total.

Se logró la aprobación del impuesto al carbono, pero los recursos que genera no se aplican para estimular las energías alternativas y se desconoció la relación entre las actividades extractivas y el estado del medioambiente, eliminando totalmente la participación de las CAR en los recursos de regalías.

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En síntesis, se puede afirmar que los esfuerzos realizados por el gobierno en los últimos cuatro años para modificar la trayectoria de Colombia hacia la insostenibilidad fueron insuficientes, dado que las variables socioambientales se siguen considerando como obstáculos al desarrollo y no como bases para construir territorios diversos y sostenibles.